10月24日，亞洲清潔空氣中心在北京舉辦以"持續(xù)改善空氣質(zhì)量：標準引領(lǐng) 健康驅(qū)動"為主題的2025中國藍天觀察論壇，現(xiàn)場發(fā)布與清華大學、北京大學研究團隊共同完成的最新成果《環(huán)境空氣質(zhì)量標準研究系列報告》，包括《中國環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂達標路徑分析》《中國環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂的經(jīng)濟影響評估》和《環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂國際案例研究》的系列研究成果，揭示了不同新標準情景下的達標路徑、減污降碳協(xié)同效益與宏觀經(jīng)濟影響，并提供全球最新環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂的動態(tài)與國外實踐，可為我國邁入新標準階段提供科學參考。

 

我國現(xiàn)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095-2012）于2012年修訂發(fā)布、2016年全面實施，后又在2022年啟動了標準修訂相關(guān)工作。國務(wù)院于2023年11月發(fā)布《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動計劃》，明確提出"啟動環(huán)境空氣質(zhì)量標準及相關(guān)技術(shù)規(guī)范修訂研究工作"，科學有序推進標準修訂箭在弦上。

 

錨定"美麗中國"環(huán)境持續(xù)改善目標，修訂PM2.5年均濃度標準限值

 

自2013年以來，我國實施了三輪清潔空氣行動，主要大氣污染物排放大幅削減，實現(xiàn)空氣質(zhì)量歷史性改善并帶來可觀的健康效益。為持續(xù)提升空氣質(zhì)量，修訂提高標準的需求明確、呼聲漸高。尤其是自2020年以來，全國整體PM2.5年均濃度連續(xù)五年達標，PM2.5達標城市比例突破七成，現(xiàn)行標準限值對已達標城市的引領(lǐng)作用明顯減弱。此外，世界衛(wèi)生組織（WHO）于2021年發(fā)布新版《全球空氣質(zhì)量指南》，將PM2.5年均濃度指導(dǎo)值由10μg/m3收緊至5μg/m3。對標之下，我國現(xiàn)行PM2.5限值偏高，亟需通過標準修訂進一步強化以健康為導(dǎo)向的清潔空氣政策行動。

 

圍繞"標準修訂為何種水平更為科學合理、采用何種達標路徑更具可行性、實施新標準能夠帶來多大環(huán)境-氣候-健康綜合效益及其對各部門的影響"等關(guān)鍵問題，《中國環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂達標路徑分析》在系統(tǒng)梳理我國環(huán)境空氣質(zhì)量標準與區(qū)域差異的基礎(chǔ)上，提出環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂的情景目標值與階段性安排建議，構(gòu)建了近中期可達的新標準情景，并建立了可實施的達標路徑，評估了減污降碳協(xié)同效益與健康收益。

 

"隨著空氣質(zhì)量持續(xù)改善，標準也需要升級。基于當前空氣質(zhì)量與減排措施，我們開展了一些情景研究，將25μg/m3作為新的空氣質(zhì)量標準限值作為一個參考目標，可以實現(xiàn)更大健康效益與持續(xù)改善的引領(lǐng)作用。"中國工程院院士，清華大學碳中和研究院院長、環(huán)境學院教授賀克斌提出，25μg/m3既是"美麗中國"建設(shè)提出的2035年目標，也是WHO第二階段過渡目標（IT-2）。基于這個目標情景，我們也研究了"分階段、分區(qū)域"的達標路徑--充分發(fā)掘各部門結(jié)構(gòu)調(diào)整和能效提升減排潛力，與末端治理協(xié)同發(fā)力，到2030年全國339個城市和長三角地區(qū)PM2.5濃度平均值可率先達到目標限值；進一步加大電力、工業(yè)與交通等部門的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和能效提升力度，充分挖掘結(jié)構(gòu)性措施的減排潛力，到2035年京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原的濃度平均值也有望低于目標限值，最終形成"先進地區(qū)先行、重點區(qū)域攻堅、全國梯次推進"的總體格局。

 

為確保上述路徑落地見效，報告還建議聚焦能源、產(chǎn)業(yè)與交通三大領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整措施，通過加快能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、優(yōu)化供熱與終端用能體系、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與布局優(yōu)化、以交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化和清潔化終端為抓手等"組合拳"，可對接新標準的達標需求，并實現(xiàn)健康效益最大化與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同增益。

 

盡早加嚴環(huán)境空氣質(zhì)量標準帶來更顯著的凈效益

 

在環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂過程中，如何在環(huán)境改善目標與經(jīng)濟可承受能力之間進行權(quán)衡，始終是政策制定者和社會公眾關(guān)注的核心問題。對此，《中國環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂的經(jīng)濟影響評估》利用可計算一般均衡模型，展開對四類標準修訂情景的宏觀經(jīng)濟影響評估及成本效益分析，也即2030年與2035年分別實現(xiàn)PM2.5年均濃度20?g/m3和25?g/m3目標的情景。借助科學工具系統(tǒng)評估不同標準路徑下的政策效益與經(jīng)濟成本，報告為標準修訂提供了量化證據(jù)，也揭示了不同政策選項之間的權(quán)衡關(guān)系。

 

 "實施更嚴格的環(huán)境空氣質(zhì)量標準短期內(nèi)會對經(jīng)濟產(chǎn)生一定壓力，這主要是因為更嚴格標準會造成各部門污染減排支出的增加，以及生產(chǎn)性投入的擠出。"北京大學環(huán)境科學與工程學院教授張世秋坦言。但更要看到，標準加嚴不僅會驅(qū)動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，高污染行業(yè)產(chǎn)出下降，低污染行業(yè)產(chǎn)出有所提升，同時也能驅(qū)動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動電力部門向清潔能源轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)為煤電占比下降、清潔能源發(fā)電占比增長。此外，健康效益在治理力度較小時表現(xiàn)有限，隨著政策力度加大則呈加速增長趨勢。

 

研究的成本效益分析結(jié)果進一步表明，盡早發(fā)布并實施更嚴格的環(huán)境空氣質(zhì)量標準具有更顯著的凈效益。雖然相較于寬松的標準，實施更嚴格的環(huán)境空氣質(zhì)量標準會帶來減排綜合經(jīng)濟成本的上升，且成本大小與標準嚴苛程度、達標時間早晚緊密相關(guān)。但在結(jié)合健康效益進行成本-效益分析后發(fā)現(xiàn)，在中長期，隨著健康效益的持續(xù)釋放，環(huán)境空氣質(zhì)量標準提高的凈效益表現(xiàn)出逐步上升的趨勢，尤其在標準更嚴格、達標更提前的情景中更為顯著。

 

基于研究結(jié)論，報告建議分區(qū)域、分階段推進標準升級并構(gòu)建動態(tài)調(diào)整機制，鼓勵部分地區(qū)先行示范；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)，強化重點行業(yè)技術(shù)升級，加大對煤炭、化工等行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型支持；通過技術(shù)改造補貼、環(huán)保設(shè)備投資抵稅等方式降低企業(yè)減排成本壓力；建立差異化成本分擔與效益共享機制，對減排任務(wù)較重的地區(qū)和行業(yè)給予轉(zhuǎn)移支付；立足長期效益，平衡短期成本與長期效益，通過逐步提高標準嚴格度、提早實施修訂標準、配套分階段實施策略與成本分擔機制以降低短期的經(jīng)濟沖擊，最終實現(xiàn)空氣質(zhì)量改善與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的雙贏。

 

對比分析國際最新做法與經(jīng)驗以提供科學參考

 

值得關(guān)注的是，圍繞國際最新的標準制修訂做法及經(jīng)驗進行借鑒，對于探索形成我國制度化的環(huán)境空氣質(zhì)量標準制修訂方法，同樣有著正向意義和積極作用。為了提供科學參考的平臺、搭建互學互鑒的橋梁，《環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂國際案例研究》梳理和總結(jié)了美國和歐盟在最新一輪環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂方面的做法與管理實踐，并進行對比分析。

 

據(jù)亞洲清潔空氣中心中國空氣質(zhì)量項目總監(jiān)張偉豪介紹，在WHO發(fā)布新版《全球空氣質(zhì)量指南》對包括PM2.5在內(nèi)的多種主要空氣污染物的指導(dǎo)值和過渡目標值進行調(diào)整后，美國與歐盟緊隨其后，在2024年先后完成環(huán)境空氣質(zhì)量標準的修訂并發(fā)布新標準，分別將PM2.5年均濃度限值收緊至9μg/m3和10μg/m3。本研究圍繞標準修訂的觸發(fā)因素、制度與決策流程、科學評估框架、成本效益評估等內(nèi)容，對美國和歐盟的實踐展開深入分析，并探討共性與差異，可為我國乃至更多其他國家完善自身標準體系提供有益借鑒。

 

報告顯示，美國依據(jù)其高度制度化的標準審查機制，依法每五年對國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準進行系統(tǒng)評估，依據(jù)最新科學證據(jù)決定是否修訂，2024年修訂還疊加了由政府更迭帶來的政策轉(zhuǎn)向等因素；歐盟修訂更多由宏觀戰(zhàn)略與國際共識驅(qū)動，此次是為響應(yīng)綠色轉(zhuǎn)型與對標WHO指導(dǎo)值進行調(diào)整。美國施行由行政機構(gòu)主導(dǎo)的專業(yè)化評估機制，過程強調(diào)科學性與公眾參與，兼顧專業(yè)性、規(guī)范性和社會接受度；歐盟遵循強調(diào)政治協(xié)商的立法程序，修訂過程以影響評估為基礎(chǔ)，廣泛征求公眾和利益相關(guān)方意見，程序較長、易受影響。美國采用以健康影響為核心的科學評估體系，明確排除經(jīng)濟成本考量，強調(diào)對易感人群和弱勢群體的保護，并系統(tǒng)納入環(huán)境公平分析；歐盟依托兼顧多重影響的綜合評估框架，包括在實現(xiàn)環(huán)境與健康保護目標方面的有效性、成本效益方面的效率表現(xiàn)、以及在環(huán)境公平等方面可能帶來的社會分布影響等，追求多目標平衡。美國進行與標準制定相獨立的成本效益評估，其作用在于提升政策透明度、支持后續(xù)實施與溝通，而非直接影響限值設(shè)定；歐盟將成本效益分析嵌入政策制定的核心環(huán)節(jié)，是支持指令修訂進行的影響評估的核心組成部分。

 

環(huán)境空氣質(zhì)量標準修訂與達標策略圓桌討論環(huán)節(jié)