世界電力市場改革的一個重要經(jīng)驗是，電力市場改革需要政府主導(dǎo)和法律強制。政府主導(dǎo)和法律強制是兩個相輔相成的方面。政府主導(dǎo)如果沒有法律支持，執(zhí)行起來沒有強制性和權(quán)威性；相應(yīng)地，對于這種可以選擇的改革法案，法律的強制來源于政府的改革意圖，如果政府不想從事這方面的改革，也不會向議會提交相應(yīng)的法案。對于這一點，過去我們在總結(jié)經(jīng)驗時往往只強調(diào)所謂國外“先立法后改革”的經(jīng)驗，其實這是不全面的，因為這里面忽視了政府的主導(dǎo)作用。

政府主導(dǎo)

政府組織和推動電力市場改革被認(rèn)為有兩個主要原因：其一是電力工業(yè)原本是國家壟斷經(jīng)營的，政府不改革就沒有任何力量可以改革；其二是電力工業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，是任何國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展必不可少的，政府是改革的最大受益者，有動力推動改革。從英國電力市場改革的過程分析，政府主導(dǎo)電力市場改革的原因是多方面的。歷史地看，改革前英國電力工業(yè)國有化壟斷經(jīng)營不僅效率低，而且給政府財政預(yù)算帶來很大的負(fù)擔(dān)。與經(jīng)營效率低下所招來的社會批評不同，撒切爾政府感覺到首當(dāng)其中還是政府預(yù)算的負(fù)擔(dān)，這也是英國政府電力市場改革首先從私有化開始的原因。如果不考慮市場化改革，英國政府的私有化改革的理由也非常充分，美國電力工業(yè)以私有化為主，電力工業(yè)不是也一樣得到了很好的發(fā)展，20世紀(jì)50年代英國等歐洲國家進行電力工業(yè)的國有化壟斷經(jīng)營改革時，認(rèn)為只有國有化壟斷經(jīng)營才能保證電力工業(yè)獲得規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，才可能降低成本和電價，使廣大用戶受益以至整個社會受益。但是，相比于以私有化為主的美國電力工業(yè)，英國電力工業(yè)并沒有實現(xiàn)更好的效益目標(biāo)，相反每年政府還要從財政預(yù)算中安排大量的建設(shè)經(jīng)費。因此，當(dāng)時的英國政府主導(dǎo)電力市場改革既有迫于財政預(yù)算壓力的無奈，也有為廣大消費者或用戶謀取福利的動力。好比1985年我國政府實行集資辦電政策一樣，經(jīng)濟迅速發(fā)展產(chǎn)生了大量的電力需求，需要大量的建設(shè)資金，而中央政府無論如何也拿不出這樣多的資金投入到電力工業(yè)，所以被迫選擇了一條正確的道路。從這個角度看，只要政府真正推動電力市場改革，就沒有不能成功的。

不過，從俄羅斯等國的改革經(jīng)驗來看，政府作為推動電力市場改革的力量還需要進一步的分析，由于存在委托代理關(guān)系，政府領(lǐng)導(dǎo)人的意志并不一定就是政府管理部門的事情，電力工業(yè)國有壟斷經(jīng)營自然會給相應(yīng)的政府管理部門帶來權(quán)力尋租，當(dāng)政府管理部門參與決策或者執(zhí)行決策時，政府在電力市場改革中的主導(dǎo)作用可能會受到影響。俄羅斯電力市場改革經(jīng)過了四次改革后才終于走上正軌，很難說是政府管理部門不懂得怎么做，而第四次由時任總理普京親自負(fù)責(zé)后才終于初步完成。這也從另一個側(cè)面說明了政府主導(dǎo)的重要性。作為一個規(guī)律，電力市場改革方案設(shè)計中一定要為電力市場改革尋找和安排真正的推動主體。有些政府管理部門本身就是改革的利益受損者，他們不能成為改革的推動力量。受損者，也是利益方。所以，政府主導(dǎo)的改革應(yīng)該理解成政府領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)的改革。正是由于這個原因，一些國家或地區(qū)的電力市場改革往往有政府領(lǐng)導(dǎo)人的影子存在，如英國電力市場改革是撒切爾夫人決策的直接結(jié)果。我國電力市場改革也有朱镕基的影子。

政府主導(dǎo)也包括對自己的改革，因為沒有其他力量能夠推動政府的改革。在我們這樣一個轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家，政府的電力工業(yè)管理體制正在經(jīng)歷從管理到管制的轉(zhuǎn)變，而管制的形成是電力市場改革和運行的前提條件。電力工業(yè)是國家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，政府不可能不管電力工業(yè)。管理是指政府對電力企業(yè)活動的控制，具體表現(xiàn)為各級政府部門對電力工業(yè)或企業(yè)廣泛、遲緩和非透明的管理。如果說政府管理是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，那么市場經(jīng)濟條件下政府對電力工業(yè)的管理要從政府管理轉(zhuǎn)移到政府管制。政府管制是指政府以經(jīng)濟手段為主的宏觀調(diào)控，政府只負(fù)責(zé)制訂電力的法律、法規(guī)，并通過專業(yè)的電力監(jiān)管機構(gòu)進行集中的、有限的和透明的管理，電力企業(yè)自主經(jīng)營。政府管理適用于計劃經(jīng)濟體制下國有的垂直壟斷的電力工業(yè)或電力企業(yè)，而政府管制適用于市場經(jīng)濟條件下私有化的電力工業(yè)和電力企業(yè)。凡是實行電力市場改革的國家，在由國有垂直壟斷向市場化、民營化的方向轉(zhuǎn)化時，必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)變政府管理方式，在電力市場改革的同時，也相應(yīng)完成從政府管理到政府管制的政府管理體制變革。另外，在政府主導(dǎo)的層次上，與英國等國家的政府全面主導(dǎo)的模式相反，美國聯(lián)邦政府采取了分層次主導(dǎo)的不同形式。美國學(xué)者認(rèn)為，電網(wǎng)和環(huán)境管制應(yīng)該在國家或區(qū)域?qū)哟紊贤瓿桑輵?yīng)該保留在什么時間和怎樣進行零售競爭的權(quán)利。