《環(huán)境保護(hù)法》修訂案為各環(huán)境執(zhí)法部門提供了強(qiáng)大的法律支持，有望引領(lǐng)我們邁向更清潔的未來。

在經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的起草過程后，很多人本已不抱希望的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修訂案最終強(qiáng)勢(shì)出臺(tái)。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)不久前曾表示要向污染宣戰(zhàn)。修訂案的出臺(tái)則標(biāo)志著中國(guó)的“治污之戰(zhàn)”取得了突破性進(jìn)展，而且有可能為這場(chǎng)戰(zhàn)役奠定基石。4月24日，在經(jīng)過了數(shù)年的修訂之后，這部法律終于獲得了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的通過，并將從2015年1月1日起開始施行。這部法律為環(huán)保部門解決中國(guó)當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)提供了迫切需要的有力工具。現(xiàn)在，它的價(jià)值必須在實(shí)踐中得到證實(shí)。

修訂程序啟動(dòng)于2011年。最初，人們對(duì)于中國(guó)將會(huì)切實(shí)制訂一部強(qiáng)有力的《環(huán)境保護(hù)法》的前景并不看好。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》1989年出臺(tái)，早已過時(shí)，根本無力應(yīng)對(duì)當(dāng)前的局面。雖然迫切需要修訂這部法律，但傳統(tǒng)勢(shì)力卻似乎再一次占據(jù)了上風(fēng)。環(huán)境保護(hù)部提出的一份頗為激進(jìn)的建議稿徹底遭到了否決。

隨后，此事由經(jīng)濟(jì)利益的兩大代表——國(guó)家發(fā)改委和全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)(下簡(jiǎn)稱“環(huán)資委”)接手，由環(huán)資委負(fù)責(zé)新法的起草工作。環(huán)資委2012年8月發(fā)布了第一份公開征求意見稿，然而從環(huán)保角度看，該稿非常令人失望。倘若故事就此結(jié)束，那么，對(duì)于環(huán)境監(jiān)管而言，無疑將是一場(chǎng)徹底的災(zāi)難。

值得慶幸的是，從那一刻起，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂過程成為公共討論直接影響立法的第一例。這部缺乏力度的草案使那些支持加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的人士廣泛聯(lián)合起來，集體表達(dá)他們的憤怒。環(huán)保部廣泛征求各方意見，并公布了針對(duì)草案一審稿的34條反對(duì)意見。隨后，形勢(shì)發(fā)生了意外逆轉(zhuǎn)，由更關(guān)注環(huán)境利益的全國(guó)人大法律委員會(huì)取代環(huán)資委負(fù)責(zé)新法的起草工作。環(huán)保部取得的這一重大勝利標(biāo)志著反對(duì)加強(qiáng)立法的一方開始處于下風(fēng)。2013年年中，法律委員會(huì)提出的二審稿雖然在很多方面仍有不足，但卻明確地反映出這一趨勢(shì)。

從2013年年中開始，環(huán)保支持者的影響進(jìn)一步擴(kuò)大，展開了一場(chǎng)激烈的爭(zhēng)論，本應(yīng)很快獲得通過的草案也因此被推遲。雖然立法程序規(guī)定，一部法律通常最多經(jīng)過三次審議，但全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)卻不得不在2014年4月破例第四次對(duì)這部法律進(jìn)行審議，這在中國(guó)的決策史上是聞所未聞的。歷經(jīng)修改之后，起草小組在新草案中增加了更多強(qiáng)化這部法律的細(xì)節(jié)內(nèi)容。

因此，較之三年前啟動(dòng)修訂程序之初觀察人士的預(yù)期，草案的第四稿已經(jīng)截然不同，納入了很多規(guī)定。如果這些規(guī)定能夠得到很好的實(shí)施，就能真正推動(dòng)中國(guó)的環(huán)保事業(yè)。另外，修訂程序本身也發(fā)出了變革的信號(hào)，突顯出中國(guó)立法過程中環(huán)境意識(shí)的影響在不斷增強(qiáng)，影響渠道在不斷增多。通過公共領(lǐng)域的爭(zhēng)論來向反對(duì)方施加壓力，是環(huán)境利益取得勝利的關(guān)鍵所在。

這是廣開言路對(duì)中國(guó)立法產(chǎn)生影響的一個(gè)范例。但是，這究竟只是一個(gè)孤立事件，還是會(huì)成為未來中國(guó)環(huán)境治理方案審議的模式，還有待進(jìn)一步觀察。

新法的優(yōu)勢(shì)

從新法中的三項(xiàng)規(guī)定可以看出這部法律有多嚴(yán)厲。其中，最為嚴(yán)厲的一項(xiàng)措施就是按日計(jì)罰。1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，環(huán)保部門只能對(duì)污染企業(yè)處以最高額度很低的一次性處罰。所以，對(duì)于那些違法企業(yè)而言，這樣的處罰并不能起到震懾作用。而根據(jù)修訂后的環(huán)保法，環(huán)保部門可以按日對(duì)污染企業(yè)違反環(huán)境法律法規(guī)的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行處罰。

由于罰款上不封頂，所以對(duì)于那些違法企業(yè)而言，環(huán)保部門的處罰可以關(guān)乎其存亡。若這一規(guī)定能夠得到落實(shí)，將會(huì)徹底改變環(huán)保部門與污染企業(yè)之間的制動(dòng)關(guān)系。

另一個(gè)值得注意的特點(diǎn)，就是新法將規(guī)劃和政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)納入了法律。現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》只是對(duì)項(xiàng)目層面的環(huán)境影響評(píng)估做出了規(guī)定。雖然，中國(guó)的環(huán)境法規(guī)中已經(jīng)要求對(duì)規(guī)劃和政策開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但《環(huán)境保護(hù)法》中未有體現(xiàn)。因此，目前從規(guī)劃或政策層面開展的少數(shù)幾個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與其說是常規(guī)，倒不如說是例外。政策決策往往會(huì)給環(huán)境帶來深遠(yuǎn)的影響，所以，沒有從政策層面對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出系統(tǒng)性的規(guī)定，成為中國(guó)環(huán)境法規(guī)方面的一個(gè)巨大盲區(qū)。如今，新法要求中央和省級(jí)政府對(duì)他們制定的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，從而彌補(bǔ)了這一重大的不足。

最后，新法正式確定了公益訴訟的可能性。過去的實(shí)踐表明，由于缺乏法律基礎(chǔ)，通過法庭途徑解決環(huán)境爭(zhēng)議面臨諸多困難。如今，修訂后的法律為訴訟提供了法律基礎(chǔ)。這方面的內(nèi)容在起草過程中得到了顯著加強(qiáng)。最初的草案中僅將訴訟權(quán)賦予了一家非政府組織——中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，而該組織隸屬于環(huán)保部，具有顯著的政府色彩。

在這一問題上，民間團(tuán)體的反對(duì)再次發(fā)揮了作用：草案三審稿提出，所有在民政部注冊(cè)的社會(huì)組織均有權(quán)發(fā)起訴訟。然而，在中央一級(jí)登記的非政府環(huán)保組織只有少數(shù)幾家，而且這些組織多數(shù)都具有政府背景。這樣一來，多數(shù)非政府組織都被關(guān)在了門外。隨后就這一問題展開的爭(zhēng)論，也是草案被迫進(jìn)入第四輪審議的主要原因之一。最終，獲得通過的法律規(guī)定，在市級(jí)以上民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織均有權(quán)提起訴訟。最后這一版中的規(guī)定增強(qiáng)了民間團(tuán)體在中國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的影響力，故有可能會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。

這三項(xiàng)變化，再加上新法在其他一些方面的改進(jìn)，讓各級(jí)環(huán)保部門有了可以真正發(fā)揮力量的武器。

仍有不足

盡管改革在向著積極的方向發(fā)展，但修訂后的法律仍然錯(cuò)失了一些機(jī)遇，還面臨著很多挑戰(zhàn)。最重要的就是，新的《環(huán)境保護(hù)法》在實(shí)施方面的問題仍然十分突出。現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置在這個(gè)問題上更是無能為力：地方各級(jí)政府仍然從人事和資金方面緊緊地把控著環(huán)保部門，有可能會(huì)讓《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施舉步維艱。而且，地方環(huán)保部門究竟能夠在多大程度上通過法律賦予他們的有力武器對(duì)違法行為實(shí)施制裁也不得而知。同時(shí)，有關(guān)條款是否能從立法層面推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)還有待觀察。

然而，在民間團(tuán)體看來，最人感到失望的一點(diǎn)就是，民間團(tuán)體提起環(huán)境訴訟的可能性仍然有限。由于只有在市級(jí)以上民政部門登記的組織才能發(fā)起訴訟，所以很多都不具備這樣的資格。非政府組織環(huán)自然之友就批評(píng)道，非政府組織登記的門檻很高，因此很多非政府組織是在市級(jí)以下民政部門登記，或是以企業(yè)形式登記的，這些組織就都被關(guān)在了門外。但也有好的一方面，原擬的只有“信譽(yù)良好”的社會(huì)組織才有權(quán)發(fā)起訴訟，并未出現(xiàn)在最終版本;草案表決稿將其改為“無違法記錄”。如果沒有這一修改，相關(guān)部門的在實(shí)踐中對(duì)社會(huì)組織信譽(yù)好壞的裁量權(quán)則會(huì)缺少約束。

《環(huán)境保護(hù)法》雖然并不完美，但卻遠(yuǎn)比之前的預(yù)期有力得多，并且很有可能會(huì)給中國(guó)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)程帶來長(zhǎng)期持久的影響。環(huán)保部的權(quán)力范圍若再能如傳言那樣得到擴(kuò)大，接管其他部委的環(huán)境管理職能，將環(huán)境管理權(quán)集于一身的話，那么，這部法律將會(huì)得到更加有力的執(zhí)行。

《環(huán)境保護(hù)法》修訂案為環(huán)保部門提供了強(qiáng)有力的法律工具，有望引領(lǐng)中國(guó)邁向一個(gè)更加清潔的未來。現(xiàn)在他們要做的就是利用這些工具、采取重要舉措解決二十一世紀(jì)中國(guó)面臨的最大難題。